乡村振兴战略是推动构建新型城乡关系的重要路径
作者:中共江苏省盐城市委党校 李广文   发布时间:2018-07-06   来源:中国社会科学网   浏览次数:512

  党的十九大报告着眼于决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,提出了实施乡村振兴战略要求,为新时代做好“三农”工作提供了根本遵循。作为新农村建设的升级版,乡村振兴战略是推动构建新型城乡关系,实现城乡发展一体化的重要路径。当前,关于这一战略的解读视角愈加丰富,包括了发展现代农业产业、加强农村资源环境保护、完善乡村治理体系和推进乡风文明建设等多个维度。笔者认为,实现乡村振兴战略的预期目标必然要经历一个长期过程,在当前的城乡关系格局下,落实乡村振兴战略的关键是以城乡生产要素的双向流动推动形成城乡融合发展的新态势。

  一般而言,包括劳动力、资本、土地、技术在内的生产要素的自由流动可以改变地区间的要素禀赋差异,缩小城乡差距,进而推动实现共同富裕。从外部环境来看,过去相当长的时期内,赶超型现代化模式直接导致了城乡发展的政策分割,产品和要素价格出现扭曲,广大农村地区作为现代化的蓄水池和稳定器,陷入了依附式发展困局,由此造成了农村地区大量的劳动力、土地、资金等单向流向城镇,而城镇经济的集聚发展并未实现预期中扩散效应。这一现象的本质是以农村低要素价格实现了城镇优先发展。具体而言,农村青壮年劳动力向城镇的流动和迁移在为城镇产业发展和基础设施建设提供了充足劳动力。但农村青壮年劳动力的净流出不可避免地引发了农村发展危机:直接加深了农村常住人口老龄化程度,乡村文明衰减、邻里互助弱化、家庭撕裂化等农村内部社会结构风险增加,特定时期内失地农民致贫返贫现象多发高发。尤为严重的是,人的流失所造成了村级治理能力弱化的现象比比皆是。诸如,农村“一事一议”活动在一些地区异化为“事难议、议难决、决策难以执行”的尴尬处境,甚至一些关乎农民切身利益的事务出现了无人发起、无人参与的现象。高速工业化和粗放的城镇化占用大量农村土地的同时,土地一级市场国家垄断,土地交易、转让的市场调节作用较小,农村土地市场尚不完善,农民长期得不到土地增值收益和经营权抵押收益等土地财产性收入,农户土地权利呈现实物化、静态化现象。在金融服务领域,农村金融机构有效供给不足,金融竞争不充分、借贷环节的高交易成本问题突出,农村资金净流出所导致的农村系统性负投资现象非常严重,农民贷款难直接导致可支配收入的降低,甚至陷入贫困状态,在个别地区甚至出现非正规金融成为农村信贷的主力军的现象。在某种程度上,金融机构在农村地区并没有实现“输血”功能,反而出现“抽血”的情况。

  更为棘手的是,在上述生产要素由乡到城单向非均衡流动的同时,城乡生产要素的交换关系不对等问题愈加突出。农村要素市场化程度不足,农户的市场信息获取能力、议价能力、交易能力普遍较弱,大多数农产品处于买方市场地位,部分农村地区甚至出现农产品商品化率呈现下降趋势,进一步加剧了城乡异质性资源要素的分割化状态。在城镇就业的农民工,在没有取得城市市民身份前,城镇的就业、教育、社保、住房等公共服务资源都对其具有明显的排他性。可以预见,若上述问题长期得不到根本解决,农村发展前景极不乐观。为此,改革开放以来以市场化为取向的改革本身即是打破制度藩篱,促进生产要素跨区域流动与重组的过程。比如,近年来,农村“双创”人数越来越多,据国家农业农村部最新统计,各类返乡下乡人员已达700万人。

党的十八大以来,实现城乡发展一体化成为党和国家的工作重心之一。城乡生产要素双向流动在应然层面上就是要求打破行政区划壁垒和行业阻隔,更充分地发挥市场配置资源的决定性作用,实现生产要素经济效益的最大化,其实质即是保障城乡居民都能公平可及地分享改革发展成果。新时代实施乡村振兴战略是一个在开放环境下从城乡两端精准发力激活要素资源的过程,包括推动农村剩余要素向城市转移、实现城镇各类生产要素向农村汇聚和盘活农村各类现有要素资源三个高度关联的环节。同时,三个环节有效运行的保障机制是实现城乡生产要素的等价交换。具体来看,在农村剩余生产要素向城市转移方面,在城乡二元体制加速破冰背景下,确保农业转移人口更便捷、更公平地融入城镇化建设是继续攻克的难关。在这其中,要加快财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制、城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制、财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制建设进度。在城镇各类生产要素向农村汇聚方面,目前,尽管在一些地处城镇,尤其是区域中心城市周边的农村出现了城镇工商资本下乡投资创办农业龙头企业,地方政府打造集中连片的现代农业产业园区的现象,从表面看,这些地方农业产业科技含量、装备水平都比较高。但不能忽视的是,这一成果离不开一流的农业基础生产条件、完善的区域交通网络和强大的城镇消费群体,更少不了地方政府高额的财政补贴。而且,在生产要素从城镇流向农村面临诸多风险和阻力的情形下,这种高成本的示范点能否复制到其他地区还是一个未知数。其中缘由是多方面的。具体来看,土地所有权归属的制度刚性,土地产权权能细分度不高、土地区位优势不足等原因造成了土地资源对城镇工商资本吸引力不足。加之,农民契约意识普遍不足,在农村土地流转交易过程中,农业企业、专合组织同农户间交易成本普遍偏高,交易后的违约风险和纠纷在一些地区比较常见。解决上述问题,要以深化城乡融合发展为统揽,加快提升城乡产业发展关联度,实现城市的资金、技术、企业家才能等优势资源更好地辐射到农村。在具体实施过程中,要以推进政府服务能力建设为突破口,在涉农企业登记注册、雇工投劳、技术服务、纳税申报等多个环节进一步健全服务制度、规范服务流程、优化服务方式。在盘活农村各类现有要素资源方面,要进一步深化和细化公共财政预算制度、农村土地制度、农业经营制度、集体经济产权制度改革,为高效利用农村既有生产要素,实现要素增值收益的属地化提供更多渠道。着眼于当前城乡发展的客观现实,实现上述目标需要科学规划城乡生产要素自由流动的动力机制。

  一是畅通人力资源流通渠道,补齐乡村振兴发展的人力资源短板。人力资源是生产要素中最活跃的要素,形成城乡衔接、优势互补、协调有序发展格局的关键是城乡人力资源的自由流动。一方面,农村人口向城镇转移是当前我国城镇化发展和社会经济发展的必然结果,也是提高农业边际生产率的基本要求。乡村振兴战略是一个长期发展的过程,限于产业发展的单一性,农村地区不可能在短期内吸纳大量劳动力返乡就业。一部分农村青壮年进城务工成为必然现象,这不仅有助于直接增加家庭收入,更是提升其创新创业能力的重要基础。同时,直面这一现实,要建立健全城乡统一的劳动力市场,实现进城务工人员在求职、录用、建立劳动关系、劳动保护和工资分配等环节与城镇居民一视同仁。探索务工人员、工会组织、用人单位三方参与的工资协商机制。突破城乡社会保障体制藩篱,保障进城务工人员养老、医疗卫生、失业救济、子女教育等方面的基本权益。另一方面,针对人口大量外流的现实困境,近年来,以选聘大学生村官入村、派驻第一书记、选派离退休党员干部到村任职等为代表的外部领导力的输入在各地广泛实施。由于这些群体本身不是村庄共同体的成员,同农村并无直接利益关联,群众信任度高,在很大程度上提升了村级治理能力。此外,近年来以返乡创业中青年农民工、农村籍大中专毕业生和退伍军人为代表的“城归”群体开始发挥着引领农村经济社会发展新变化的作用,这些在城市打拼多年,集技术、资本和市场经营能力于一身的创业人群必将成为乡村振兴的宝贵人力资源。更为重要的是,人才的回流也在很大程度上解决了农民生产生活中的原子化状态,提升了贫困人口自组织能力,进而激发农村发展的内生动力,加速了农业农村发展步伐。

  二是加快农村土地制度改革步伐,充分挖掘农村土地财产权权能实现形式。土地不仅是生产资料,更是农民生活的重要保障。随着全面深化改革进程的加快,各类惠农改革举措相继出台。农村土地所有权承包权经营权分置办法出台后,各地通过开展农村承包地确权登记颁证,摸清了底数,化解了大量土地承包纠纷,进一步稳定了土地承包关系,促进土地流转和规模经营发展,增添了农业农村发展新动能。在坚持宅基地所有权属于村集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上,各地开始试点盘活利用农户闲置宅基地和闲置农房,包括认定农户资格、确权方式、保障形式、退出方式以及放活宅基地使用权等方面的实践探索和做法等。在取得既有成效的基础上,下一步,如何建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,让农户更多地享受到改革的红利,丰富和完善土地财产权权能实现形式应成为深化改革的重点任务。在此,需要着重指出的是,由于大多数农村地区土地市场中介服务组织缺失严重,在信息来源、土地价值评估、规范服务等领域活动有限,农户同市场主体沟通议价过程中明显处于弱势地位,使得土地流转效率普遍较低,通过土地流转增加农户家庭收入面临诸多现实困境。为此,要积极鼓励各地依托基层农村经营管理部门建立农村土地流转服务组织,为土地流转提供有关法律政策宣传、流转信息、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。

  三是强化创新性制度建设,实现各类资本向农村高效集聚。资本历来是经济快速发展的发动机。就当前乡村振兴的资本需求而言,要努力实现财政投入、金融服务和农村自有资本的合力。近年来,随着公共财政保障力度不断加大,公共财政预算渐趋向农业和农村倾斜。在这其中不乏一些创新性的制度安排。诸如,在资金筹措方式方面,新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩结余指标省内调剂机制广泛实施;通过推进财政涉农资金统筹使用,盘活各领域财政资金,切实解决财政资金使用分散、效益低下的问题,初步实现了财政涉农资金“一个水龙头出水”的效应。在此基础上,有关部门积极推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革,探索“大专项+任务清单”管理方式。而以奖代补、先建后补、建立担保体系和政府购买服务都是政府与社会资本合作的常见方式,有助于实现借助财政资金撬动更多社会资本用于乡村振兴,形成多元投入新格局的目标。其作用机理是通过发挥公共财政直接投资、税收优惠和财政贴息等方式优化资源配置,提高要素生产率,形成规范有序的市场体系。在农村金融服务领域,要建立大中小型金融机构并存的普惠金融机构体系,促进市场竞争,引导农村金融机构重心下沉。要围绕提高金融服务的可获得性,继续优化授信审批程序,及时快捷放贷理赔,创新基于农村地区各类产权的金融产品,扩大抵押物的品种和范围,推进农村金融产品和服务方式创新。此外,要积极发展内生性农民资金互助组织,培养农民的互助合作精神,使更多农村资金留在农村。除此之外,不能忽视以农村集体经济组织为代表的自有资本存量的功能。在农村集体资源开发补偿、政府财政转移支付、土地非农使用收益的基础上,包括到村产业扶持基金、针对贫困村的帮扶公益基金等大量资源直接由村集体支配。鉴于这一事实,当前,在深化农村集体产权制度改革,加强组织领导,制定好村集体经济发展规划的基础上,要着力构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度,实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制。同时,要努力形成较为完善的、能有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利的农村集体经济治理结构。

  四是加速补齐农村基本公共服务短板,为城镇生产要素回流农村提供坚实平台。农村基本公共服务是由政府主导、保障农民基本生产生活需要、与经济社会发展水平相适应的均等化、普惠型的各类设施和服务保障。换言之,农村基本公共服务是助力农村经济社会可持续发展的底线保障。有别于传统低附加值、弱质性和高风险的农业产业,以集约化、高技术含量为表征的现代农业产业对各类附属生产设施要求相对较高,且前期投入量大。但一些农村地区基本公共服务历史欠账较多、政府公共财政投入不足是明显短板,尤其是老少边穷农村地区本身距离市场空间距离较远,在一定程度上抑制了城镇生产要素投资农村农业的积极性。当前,要深刻分析农村基本公共服务领域存在的总量不足、结构失衡和区域差异等现实问题,通过优化财政转移支付结构和统筹整合各类财政涉农资金,着力解决制约农业生产的关键问题。“十三五”以来,关于推进基本公共服务均等化的规划文件陆续发布,为推进农村基本公共服务体系建设提供了综合性、基础性、指导性准则。在此基础之上,各地陆续出台了相应的实施举措。比如,江苏省在2017年8月发布了《“十三五”时期基层基本公共服务功能配置标准(试行)》。这一标准的发布,让群众清楚地知道了基本公共服务项目类别和功能,也让各级政府明确了基层的基本公共服务配什么、谁来配、如何配,真正探索了以标准化推动均等化、提高普惠性的新路径。下一步,在农村基本公共服务供给机制选择方面,建议综合考虑农村基本公共服务需求实际,以政府供给机制、市场机制与自愿机制相结合的混合机制为抓手统筹推进公共服务供给增量变革。


今日文章:3 本月文章:82 文章总数:77612 页面点击量:117159789
中国农经信息网 | 设为首页 | 加入收藏 | 联系我们 | 进入管理
主办单位:运城市农村经济管理中心 联系电话0359-2660661
技术支持:北京中农信达信息技术有限公司
备案号:晋ICP备11001686号-1   网站标识码:1408000030   公安备案号:晋公网安备 14080202000024号
声明:本网站为非营利性网站,网站资料来源于网络及网友共享,若侵犯了您的权益,请联系我们, 我们将及时移除作品,若您有好的资源共享,也请联系我们