美国农村金融发展模式对我国的启示
作者:刘婷婷 周艳海 周淑芬   发布时间:2018-06-21   来源:改革与战略   浏览次数:378

内容摘要美国是全球农村金融发展最完善的国家之一,以商业金融机构和个人信贷为基础,以农场主间的合作金融为主要模式,并成立政府农贷机构作为辅助的农村金融体系,具有农村金融体系相对独立、政府支持力度大,分工明确、组织健全和法律完善的特点,很好地满足了农业生产的信贷需求。而目前我国农村金融服务落后于农村经济发展、金融机构农村业务的支农作用十分有限、金融机构从农村撤离削弱了农村金融支持、信贷支持远不能满足农村需求,表现出发展农村金融的迫切。从农村资金互助社这种农村金融体系的探索来看,还存在一系列问题,实际作用十分有限。借鉴美国农村金融发展模式的经验,我国应从完善农村金融法律法规、加大政府扶持力度、营造更加宽松的环境、推进农村地区信用信息数据库、建立农村金融行业自律机构等几个方面建设更有效率、更有活力的农村金融体系,真正满足农业生产和农民生活的信贷需求,促进“三农”问题的更好解决。 

【关键词】美国; 农村金融; 发展模式; 启示; 

一、美国农村金融制度模式及其特点 

(一)美国农村金融制度模式 

美国拥有全球最为强大的金融体系,其农村金融制度模式也在过去的发展中逐步形成了比较规范、合理、有效的制度体系。20世纪初期,随着美国成为全球经济实力最强的国家之一,市场经济在农村地区和农业领域得到较大发展,农业发展对信贷的需求也随之大为增加。由于个人信贷存在支持力度小、使用成本高以及风险较高等问题,美国联邦政府开始重视农村金融制度体系的建设。先后在1916年创建了联邦土地银行,1933年出现了生产信贷协会,并在随后建立了多个合作社银行。1933年,旨在稳定农产品价格和补贴农业生产的商品信贷公司成立。1935年成立了农村电气化管理局,加速农村电力与通信建设,以缩小城乡之间的差距。1946年和1953年,美国又先后成立了农民家计局和小企业管理局。这一系列举措,加上美国不断发展完善的金融机构,逐步形成了我们今天看到的美国农村金融制度体系。 

美国的农村金融制度框架包括三个层面,即主要基础是商业金融机构和个人信贷,主要金融模式是农场主间的合作金融,并成立政府农贷机构作为辅助。其中,商业金融机构涵盖了一般商业银行、相关人寿保险公司,加上经销商和个人之间的信用贷款。农村合作性信贷涵盖联邦中间信贷银行、合作社银行以及联邦土地银行。而农民家计局、农村电气化管理局、小企业管理局以及商品信贷公司则是作为政府涉农贷款机构存在。这三个层面的金融机构、政府机构和相关利益人共同组成了分工明确、配合紧密的农村金融体系,为美国农村经济发展对金融信贷的需求提供了强有力的支撑。时至今日,美国的农业生产无论是规模还是市场竞争力和抗风险能力都比较强,完善的农村金融制度体系功不可没。 

(二)美国农村金融制度的特点 

美国农村金融制度的特点体现在五个方面。一是农村金融体系的独立性。虽然美国农村金融制度中涵盖了一些金融机构,但其独立性是有保障的。美国依据农作物的种植规律,将全国分为12个区,各自成立专业的农贷银行,在联邦农业信贷管理局的领导下自成一体。由于基本不与其它商业银行共同针对某一业务进行合作,可以有效地防止追逐利润最大化的商业银行对农业生产产生不利影响。二是政府给予农村金融体系强力支持。农业生产投资大、见效期限长,即使在美国这样的经济发达国家依然是高风险行业。从成立机构到向农村金融机构注资,再到担保其债券和弥补其亏损,美国政府通过健全的保障措施保证了其农村金融体系的稳定。三是各个机构分工十分明确。商业银行承担的是生产性贷款,土地银行负责抵押贷款,联邦中间信贷银行则为服务性金融机构提供资金,政府农贷机构为农村基础设施提供贷款,各有各的领域和主要服务项目,保证了整个体系的高效运转。四是组织机构健全。美国政府在农业信贷管理局下设立农业信贷委员会,负责具体的农村信贷体系的方针政策。前者属于美联储,后者属于美国农业部,各自监督、各负其责。五是建立了完善的法律体系。包括农业信用法案、农业贷款法案等在内,将农村金融体系纳入法律监管中。特别是通过法律界定农村金融与商业金融的关系,二者有联系,但也相互独立。 

二、我国发展农村金融的迫切性 

在过去很长时间里,我国农村、农业生产与金融机构的关系并不紧密,对于广大农民而言,存钱、取钱几乎是他们对农村信用社、邮政银行等农村金融机构的全部认识。随着农村经济的发展和农民信贷理念的改变,农村的生产生活对于信贷的需求不断增加。但与此同时,我国的农村金融市场却一直处于萎缩的状态,一些本应服务于农村和农业生产的金融机构还起到了吸收农村存款,却投向于城市的作用,加剧了农村信贷的紧张,也催生了农村高利贷等不良现象,急需建立更加有效、更加健全的农村金融体系。 

(一)农村金融服务落后于农村经济发展 

农业发展银行是目前我国唯一的合法的政策性农业金融机构,但在实际工作中,农业发展银行的主要业务是政策性收购资金支持,比如粮食、棉花等农产品收购款项的信贷支持。而对于农业开发、农业生产扶持等项目,农业发展银行一直没有给出有力的回答,基本上没有开展类似业务。对于广大农民而言,农业发展银行真的是“官方”银行,其与农民的实际需求有着巨大距离。 

(二)金融机构农村业务的支农作用十分有限 

除了农村发展银行外,信用联社、农业银行、邮政储蓄银行以及村镇银行是当前开设农村业务的几家金融机构。其中,信用联社和邮政储蓄银行是主力,但即使是这两家金融机构,在农村设置的营业网点也非常少。而且在商业化运营以后,对于利润的追求,让这两家金融机构开始玩起农村存款用于非农信贷的游戏,对农业生产和农村发展的作用微乎其微。特别是储蓄银行甚至是只存不贷,抽血功能十分明显。 

(三)金融机构从农村撤离削弱了农村金融支持 

在我国金融体制改革的带动下,商业银行从农村地区撤离是不争的事实。唯一还留在农村地区且开展农村信贷业务的农村信用社,也经历了乡镇一级信用社被撤的悲剧。如此一来,农民要想获得信贷支持就必须到县城才能办理,便利性大打折扣。农村信用社从乡镇撤离带来的另一个问题是其经营理念向其它商业银行的逐利思维靠拢,支农小微贷款不断减弱。金融机构从农村的撤离,使农民的信贷需求得不到满足,催生了农村高利贷的生存土壤,给农业生产和农村经济发展增加了不稳定因素,也不利于农村金融市场的发展。 

(四)信贷支持远不能满足农村需求 

一直以来,农业生产生活从金融机构能够获得的资金很少,远不能满足实际需求。自1999年我国金融体制改革以来,五大国有银行除了农业银行本身承担有支农职能而继续开展有限的农村金融业务外,其它几家国有银行对农村小客户的服务力度不断减弱,纷纷通过信贷投放权上收等做法,使金融机构的大部分资金都投向了大项目、大企业。而农户的信贷申请基本上已经不可能从几大国有银行获得通过了。 

三、我国农村金融体系的探索——农村资金互助社分析 

(一)农村资金互助社的发展现状 

随着我国金融机构市场化改革的推进,加之农业生产的高风险、低收益特点,农村金融出现了向城市转移的倾向。为了弥补农村和农业生产信贷不足的问题,我国政府从2006年开始发展农村资金互助社。由自愿入股的农民和农村小企业为社员组成,为社员提供存贷款业务以及结算业务,具有自愿性、灵活性、互助性,并经过银监会批准成立社区互助农村合作金融组织。2007年3月9日吉林省梨树县出现了第一家农村资金互助社——百信资金互助社。共有32位农民入股,资金10.18万元,而后通过吸收存款,扩大到15万元102户。在2年的发展中,累计贷款近300笔,贷款超过120万元。在快速发展的同时,未发生一例不良贷款。后来,这一做法先后在广西、江苏、陕西、山东、辽宁等全国多地出现,在一定程度上缓解了当地农村地区对信贷的需求,为农业生产起到积极的促进作用。 

(二)农村资金互助社的特点 

由于在农业生产和农村生活中起到了较好的作用,各地的农村资金互助社得到了政府的推广。分析当前农村资金互助社的运作,可以看到其具有一些鲜明的特点。一是地域特色比较明显。各地农村资金互助社都对能够参与的社员提出一定的条件,一般是由相识的村民或是获得村民信任的农村中小企业组成,这可以降低运行风险,提高社员间的信任感。二是合作金融是核心特征。农村资金互助社的资金来自于大家的入股,其存在的目的也是为了解决社员的资金需求。入股采取完全自愿,资金使用实现了农民的互助性,目的也不带有赢利要求。三是管理民主。农村资金互助社的社员必须是入股的成员,每个社员认购的股权大致相当,在管理中话语权平等,通过民主协商,以一人一票的方式做出决策。 四是股金设置具有一定的开放性。出于对融资的需求,农村资金互助社的股金设置允许相识的资金进入,并且在贷款上,除了社员申请外,也会以有限额的差别利率向非社员借贷,以帮助更多的农民。当然,这种开放性主要针对的是同村或是附近的非社员,实现了对农民经济发展更大的帮助。 

(三)农村资金互助社存在的问题 

当前我国农村经济发展与农民生活改善中,农村金融支持不到位是十分突出的问题。越来越多的金融机构通过在农村吸收存款,在城市放贷谋利,事实上成为向农村经济抽血的帮凶,进一步恶化了农村经济环境。与美国完善的农村金融制度相比,我国还存在相当大的差距。农村资金互助社虽然在一定程度上给了农民信贷的希望,但其无论是政府支持还是自身的管理水平、规模以及可发挥的功效都还比较初级,且存在这样那样的问题。一是成立农村资金互助社的条件比较苛刻。比如,10万元的注册资本,在很多有资金需求的边远农村地区根本凑不出来。比如,工作人员必须有相应的从业资格,这对于勉强扫盲的农民来说要求偏高。再比如,要求农村资金互助社有相应的设施,特别是安全设施,这里面需要的资金对于一分钱掰两半花的农民来说实在是舍不得的。这些条件让农民对农村资金互助社望而却步。二是经营范围规定太小。在融资渠道上,社员的存款、社会的捐赠是主要来源,发放贷款则是面向社员。不能吸收非社员存款,不能办理其它金融业务等规定,直接限制了农村资金互助社的发展。三是风险控制过严。与商业银行4%的资本充足率规定相比,贷款总额不得超过净资本的15%,这不仅影响到其它非社员加入的积极性,也注定了农村资金互助社的盈利前景不会太好。四是农民了解有限,理解支持不足。农民大多对农村资金互助社不太了解,加之有20世纪八九十年代农村合作基金会被政府解散的惨痛经历,不少农民对农村资金互助社缺乏正确理解。五是法律缺失。虽然农村资金互助社被证明有其积极作用,但国家在这方面并没有相关法律进行调整,容易出现发展隐患。 

四、美国农村金融发展模式对我国的启示 

我国的农村金融体系还处于刚刚起步的初级阶段,面临越来越突出的农村金融需求与农村金融服务之间的矛盾,必须建立更加健全、有效的农村金融体系。美国从20世纪初期开始探索农村金融体系,花费近半个世纪形成了比较完善高效的农村金融体系。从其发展经验来看,至少可以为我国农村金融体系发展提供以下五个方面的启示。 

(一)完善农村金融法律法规 

农村金融体系说到底是一种农村的经济活动,与其它经济活动一样都需要以法律法规作保障。美国通过健全的法律体系对农村金融体系的机构组成、职责分工、运转规则等作出详细的规定,是其农村金融体系有效运转的前提与基础。我国农村金融法律法规还基本空白,除了在民法等法律中有极少数涉及外,难得见到专门的法律。以目前还处于探索阶段的农村资金互助社为例,也仅有2007年由银监会颁布的《管理暂行规定》这一个部门规章,立法层次过低,法律效力有限。这与农村资金互助社在农村金融体系中的地位不相符。可以想象,在我国加快推进城乡一体化统筹发展的今天,农村金融体系的发展同样是重要课题。全国人大应将农村金融法列入立法议程,国务院以及下属的银监会、央行都应该就农村金融发展提出相应的实施细则,为类似于农村资金互助社这样的农村金融发展提供可能。要通过法律的界定,形成层次丰富、分工协作、切实有效的农村金融体系。 

(二)加大政府扶持力度 

虽然农村金融盈利水平比不上商业银行,但对于政府而言,农村金融体系却是帮助农业生产、实现农民增收和农村社会稳定的重要力量,意义不言而喻。与其它商业金融体系不同,农村金融体系面向的是收益低、风险大的农业生产和广大的农村地区,其离不开政府的扶持。即使是经济高度发达的美国,联邦政府依然对农村金融发展给予了足够的扶持。一是要加强政策性扶持。对于包括农村资金互助社在内的农村金融体系发展,政府应从财政、税收和人才等各个方面给予支持。比如,针对农村资金互助社融资渠道窄、资金力量有限的问题,可以调拨一定的财政资金进行入股,不参与其具体管理。在其出现大量资金闲置,且社员都同意的情况下,则可以供给政府进行公共支出,以确保对资金的高效使用。根据农村金融发展风险大的问题,政府应建立相应的担保资金,为农村资金互助社这样的农村金融组织提供金融再保险。二是要引导社会服务力量发挥外部监督作用。美国的金融机构不仅有政府拨款,还有来自于商业银行的资金。在我国金融体系还不发达的情况下,政府要想办法将其它社会资金渠道融入农村金融体系。比如,引导一些社会公益机构的涉农扶持资金进入农村资金互助社。也可以引导有实力的外出务工人员注资,同时监管其合理运营,实现有效监管。 

(三)营造更加宽松的环境 

美国开放的金融市场,使其农村金融体系更易得到市场支持。农村金融有着其强烈的现实需求,是有利于农业生产生活的良策。政府应从“三农”问题的高度,为农村金融体系的发展营造更加宽松的环境。农民经济实力不强,不同的农村地区对金融的需求各不相同,不同的农作物生产对农村金融需求也不相同,这需要政府建立多层次的农村金融体系,为不同层次的农民和农村小企业服务。一是降低市场准入门槛。可以通过政府补助、担保等方式把农村资金互助社这类机构的门槛进一步降低。避免农村金融机构成为镜中花水中月。二是放松对农村市场利率的管制。我国农村金融的极度缺失带来了一系列的问题,从扶持农业生产的角度看,农村地区小额贷款的利率应进一步降低,实行更宽松的利率管制,从而为农民提供更加具有竞争力的信贷服务,避免农村地区高利贷盛行的现象。三是建立农村金融安全保障机制。宽松的环境不等于放任自由,农村金融因其服务对象的高风险性随时面临风险。美国的农村金融体系之所以能够存在良久并持续发挥着作用,就在于其保障体系的健全。政府应引导建立农村金融体系的风险防范机制和安全预警系统,以及其内控机制,以防金融风险。同时,通过存款保险制度保障农民存款安全,维持农村社会稳定。除此之外,还要建立农村金融机构退出市场的传承机构,避免因兼并重组或解散而出现农村金融机构覆盖的空白。比如,由国家政策性银行接手,或是将原有的农村金融机构转化为国家政策性银行的分支机构等。 

(四)推进农村地区信用信息数据库建设 

美国比较健全的个人信用体系,相当于是金融体系的一道防火墙。在市场经济的冲击下,我国农村地区奉行的“好借好还,再借不难”等朴素的信用价值观开始遭遇困难,急需如美国一样建立一套实用的社会信用体系,用信用制度的约束力来保证农村信贷的正常进行。农村资金互助社这样的机构,靠口头约定和日常风险评估进行信用判断的方法具有极大的不确定性,不利于农村金融体系的长远发展。加之我国当前使用的个人征信体系主要是在城市使用,推行到农村地区面临很大的困难。政府应借鉴美国的做法,推进农村地区信用信息数据库的建设。可以农村资金互助社等农村金融机构和村民委员会等农民自治组织对农民信用情况进行评定和记录,然后统一交由银监会等政府的监管部门备案。当农民有信贷需求时,农村金融机构只需要调用此人的信用情况,就可以决定是否借贷。如此一来,可以有效地防范农村信用危机。从长远来看,这样的做法也有利于全国征信体系的统一,成为社会诚信体系建设的重要推动力。 

(五)建立农村金融行业自律机构 

相对于城市金融监管,农村地区的问题更复杂,家长里短的事情多,且随着农村经济的发展,农村金融机构数量将会越来越多,分布越来越广,依靠银监会难以深入实际,难以真正起到监管作用。政府可以鼓励各类农村金融机构成立行业自律组织,将银监会承担的众多监管职能下放一部分给这些行业自律组织。除此之外,行业自律组织还要承担规范农村金融机构运作、协调相互之间的合作等职能。对内,主要起到规范运作从而确保其安全运转;对外,则着力打造农村金融机构的良好形象,加强对当地农业生产和农民生活真实情况的了解,为长远发展提供决策依据。对上,与国家政策性银行、商业银行等金融机构沟通协作,并向政府争取相关的政策支持;对下,向当地农民宣传农村金融机构的相关情况,争取得到农民的理解和支持。在实践中要避免农村金融行业自律组织的官方化,其应以社团法人的身份,指导、协调农村金融机构的相关行为,而不是对其进行领导。可以借鉴农村资金互助社的做法,由本地的农村金融组织共同推举形成,并向其负责,既保证了其了解当地农村金融情况,又保证了其管理的民主性与有效性。 


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