中共湖南省株洲市委株洲市人民政府关于印发《株洲市整体推进农村集体产权制度改革实施方案》的通知
作者:中共湖南省株洲市委 株洲市人民政府   发布时间:2018-06-23   来源:中国农经信息网   浏览次数:533

各县市区党委和人民政府,市直机关各单位、各人民团体,各企事业单位:

为贯彻落实中央和省委、省政府关于推进农村集体产权制度改革的工作部署和要求,市委、市政府决定在全市开展农村集体产权制度改革工作。根据《农业农村部关于商请确定农村集体产权制度改革试点有关事项的函》(农经函〔20182号)精神,现结合我市实际和新的工作要求,在《株洲市农村集体产权制度改革实施方案》(株办发〔201811号)的基础上,完善制定《株洲市整体推进农村集体产权制度改革实施方案》。具体内容如下:

一、指导思想

全面贯彻党的十九大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署,紧紧围绕实施乡村振兴战略和决胜全面建成小康社会目标,以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的,以推进集体经营性资产改革为重点任务,以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向,坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营基础性地位,探索集体经济新的实现形式和运行机制,推动各种现代生产要素向农业积聚,建立适应生产力发展要求的农村集体产权制度,促进农业发展,农民富裕、农村繁荣。

二、基本原则

(一)把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续增收。

(二)坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事,妥善处理各种利益关系。

(三)尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用,支持农民创新创造,把选择权交给农民,确保农民知情权、参与权、表达权、监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。

(四)分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务,坚持分类实施、稳慎开展、有序推进,坚持先行试点、先易后难,不搞齐步走、不搞一刀切;坚持问题导向,确定改革的突破口和优先序,明确改革路径和方式,着力在关键环节和重点领域取得突破。

(五)坚持党的领导。坚持“三农”工作在全党工作中重中之重的地位不动摇,坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇,围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革,确保集体经济组织依法依规运行,逐步实现共同富裕。

三、总体要求

(一)改革目标。构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份,发展集体成员边界清晰、集体所有产权关系明晰的新型集体经济。赋予农村集体经济组织市场主体地位,管好用好盘活集体资产,建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值。落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

(二)改革范围。农村集体产权制度改革范围限于集体经济组织内部,不能打破原集体经济组织界限。改革一般以村级集体经济组织为主,经民主协商同意,也可以片区、自然村为单位进行改革;组级集体经济组织财务账目完整,产权归属清晰且群众有要求的,可以组为单位进行改革;乡级集体经济组织以乡镇为单位进行改革。改革的资产范围是本级集体经济组织的全部资产,农村集体产权制度改革包括已经实行村改居的城镇社区。

(三)分类改革。各地普遍要做好清产核资、成员身份确认、建立健全集体经济组织、强化资产管理、发展集体经济等工作,在此基础上根据集体资产类型和存量,可选择不同的改革方式。对资源性资产,重点是全面推进各类资源性资产的确权登记颁证,探索盘活农村资源的有效途径,积极发展土地股份合作等多种形式的股份合作制经济。对经营性资产,特别是在城中村、城郊村、开发区村和经济发达村,重点是将经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员、确权到户,将其对集体资产股份占有权和收益权落实到位。在此基础上,发展多种形式的股份合作,明确集体经济组织的市场主体地位,健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。对非经营性资产,重点探索建立健全有利于提高公共服务能力的统一运行管护机制,更好地为集体组织成员提供公益性服务。

四、工作任务

(一)全面开展农村集体资产清产核资。按照中央统一部署,对集体所有的各类资产进行全面清产核资,摸清集体家底。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。在清产核资基础上,将集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示,并经成员大会或代表大会确认。清产核资结束后,应建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度,实行台账管理;建立健全年度资产清查制度和定期报告制度,以后每年末开展一次资产清查,清查结果及时上报。

(二)全面确认农村集体经济组织成员身份。按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,做好各类人群的成员身份确认工作。以县为单位统一制定农村集体经济组织成员身份确认的指导意见,规范工作流程,指导集体经济组织在群众民主协商基础上制定成员身份确认的具体程序、标准和管理办法,建立健全集体经济组织成员登记备案机制。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

(三)推进经营性资产股份合作制改革。在尊重农民意愿的前提下,将农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员,作为其参加集体收益分配的基本依据。明确政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有,探索将其量化为集体成员股份的具体办法。在股权设置方面,应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定,鼓励只设成员股,不设集体股。在股权管理方面,提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。指导改革后农村集体经济组织完善治理机制,制定组织章程,在涉及成员利益的重大事项上实行民主决策,防止少数人操控。

(四)赋予农民集体资产股份权能。积极探索赋予农民集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权能。建立集体资产股权登记制度,向农村集体经济组织成员出具股权证书,把成员对集体资产股份的占有权落实到位。健全集体收益分配制度,把农民集体资产股份收益分配权落到实处。结合实际确定集体资产股份有偿退出的条件和程序,研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法,指导集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

(五)发挥农村集体经济组织功能作用。有集体统一经营资产的村(组),特别是城中村、城效村、经济发达村等,应建立健全农村集体经济组织。县级农业农村部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。依法维护农村集体经济组织及其成员的权益,保证集体经济组织平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护。在基层党组织领导下,探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系,有需要且条件许可的地方可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。

(六)多种形式发展农村集体经济。引导农村集体经济组织从实际出发探索壮大集体经济的有效途径,可以利用未承包到户的集体资源,发展现代农业项目;可以利用生态环境和人文历史等资源,发展休闲农业和乡村旅游;可以在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等发展相应产业;也可以整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种路径发展集体经济。

(七)全面加强农村集体资产财务管理。加强乡镇农村经营管理体系建设,稳定农村财会队伍,强化农村集体资金资产资源监督管理。加快农村集体资产监督管理平台建设,将清产核资结果、集体经济组织登记、资产财务管理、产权制度改革情况等纳入平台。鼓励依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台,建立符合农村实际需要的产权流转交易市场。落实民主理财,规范财务公开,切实维护集体成员的监督管理权。组织做好日常财务收支等定期审计,继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计,建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度。对集体财务管理混乱的村,要及时组织力量进行整顿,防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

五、实施步骤

20181月开始,按照时间服从质量的要求,力争201811月前,按照省农委等9部门联合印发的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》(湘农联〔201833号)要求,基本完成清产核资工作。20194月前要基本完成成员身份确认工作。201910月底前基本完成经营性资产股份合作制改革,探索农村集体资产保值增值成员受益的多种模式,整个农村集体产权制度改革工作取得明显成效。

工作步骤如下:

(一)组织发动阶段(20181-2月)

1.成立组织机构。建立市级督促指导、县级组织实施的领导体制和工作机制。县、乡各级要成立农村集体产权制度改革的领导机构和工作机构,加强对农村集体产权制度改革工作的组织领导和协调指导。

2.制定工作方案。根据中央、省、市有关文件精神,结合本地实际和工作需要,制定具体实施方案、工作细则等配套文件,细化分解任务,明确目标要求,落实工作责任。

3.进行动员部署。要召开专题会议,对农村集体产权制度改革工作进行动员,统一思想,提高认识,全面部署,组织实施。

4.开展业务培训。各级要对参加农村集体产权制度改革工作的人员进行业务培训,使他们了解掌握相关的各项政策规定以及开展工作的方法和措施。

5.打造示范样板。在全面推进的同时,每个县市区重点树立12个“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的样板村。

(二)清产核资阶段(2018211月)

按照湘农联〔201833号文件规定的清产核资办法,全面核实农村集体资产,逐项清理集体各类资产、负债和所有者权益,确认资产所有权,调整处理会计账务。重点要抓好清理、登记、核实、公示、确认、上报等六个环节:

1.清理(201828月)。以村、组自查为主,全面进行清理。各村要成立集体资产清理小组,由村党组织、村民委员会(以下简称村“两委”)和集体经济组织主要负责人、村会计(含报账员,下同)、村务监督委员会或村民主理财小组成员和群众推荐的村民代表参加,根据《农村集体资产清产核资办法》具体规定,负责对集体资产进行逐笔逐项清理。集体资产的清理,要以村会计账或村级财务会计委托代理服务中心的账目为依据,坚持账内账外相结合,全面盘点资金、实物、核实债权债务等资产,全面清点品种、规格、型号、数量,查清来源、去向和管理情况,完善账目记录,有条件的建立健全会计账簿,真正做到账实相符;对资源的清理,要充分利用已有调查成果,采用遥感影像与实地勘测丈量相结合的方法,查明实际数量及其权属。在清理过程中,乡镇(含街道,下同)应抽调干部和懂财务的人员驻村指导督查。

2.登记(20188月)。在集体资产清理过程中,按照省农委等9部门统一制定的农村集体经济组织清产核资清查登记表,清理一项登记一项。乡镇、村、组农村集体经济组织分别填报农村集体资产清产核资清查登记表。资产资源的登记要按类别详细登记其名称、数量及使用情况。登记的内容要全面、真实、准确,做到不遗不漏。登记时点为20171231日。

3.核实(20189月)。各村要成立集体资产核实小组,由村务监督委员会或村民主理财小组、各村民小组组长和村民代表参加(已参加集体资产清理小组的不得兼任集体资产核实小组成员),负责对清理登记的集体资产情况进行逐项逐笔核实,重点核实集体资产的数额、权属、台账与实物、处置与管理等情况。经过核实后的资产,要做到数额无误,产权明确,现状清楚。

4.公示(20189月)。核实结束后,由核实小组负责将经过核实的集体资产情况逐项逐笔在村务公开栏中进行公示,或通过发放明白纸等形式,向农民群众和有关当事人征求意见。公示时间不得少于7天。公示期间,村里要安排清理核实人员,接待农民群众的咨询和反映,并认真做好记录和解释工作。凡在公示期间,农民群众对集体资产情况有异议的,都要认真进行核查再公示,直至农民群众认可。对核查不清或有权属争议的集体资产,不得进入确认程序,列为“待处理问题”,上报乡级以上集体资产清产核资工作领导小组办公室。

5.确认(201810月)。清产核资工作结果,公示无异议后,按照有关规定,召开村民会议或村民代表会议,通报确认清查核实结果,登记造册,建立集体资产监管台账。并由村“两委”和集体经济组织主要负责人、村务监督委员会负责人以及财务等人员分别签字确认。

6.上报(201810月)。经过村民会议或村民代表会议确认通过的集体资产清理结果,由村“两委”和集体经济组织主要负责人、村会计、村民主理财小组组长分别签字后,上报乡镇集体资产清产核资工作领导小组办公室审核,再经乡镇人民政府核定同意后,逐级汇总上报。市里将在201811月底前将全市清产核资情况上报省农村集体产权制度改革领导小组办公室。

7.重点检查(201811月)。各县市区集体资产清产核资工作领导小组要组织力量,对所辖乡镇和村(组)开展清产核资工作情况进行重点检查,检查面不少于30%。市农村集体产权制度改革联席会议办公室组织检查组,对部分县、乡、村进行重点抽查。检查的重点内容是工作要求落实情况、清理登记情况、核实确认情况等。对检查中发现的问题,及时督促整改。

8.总结验收(201811月)。

1)数据填报和总结工作。各村、组集体资产清产核资工作组做好清产核资数据资料的整理归档和校验核对数据工作,乡镇集体资产清产核资工作组要指导村、组集体经济组织开展填报数据工作,校验核对数据,确认无误后报送县级农村集体产权制度改革领导小组。县级农村集体产权制度改革领导小组及时做好数据审核汇总和清产核资工作总结,并以政府名义逐级报送工作总结报告。

(2)检查验收。县市区、乡镇要组织对清产核资工作进行检查验收。市农委将组织开展专题检查。对检查中发现的违纪违法行为,要严肃追究当事人和有关领导责任。

(3)完善管理制度。各地各部门要认真研究,针对清产核资工作中发现的资金资产资源管理监督方面存在的漏洞和薄弱环节,加强制度建设,建立长效机制。要把建章立制贯穿于整个清产核资全过程。

(三)科学确认成员身份(201811月—20194月)

1.研究制定政策(201811月)。县级党委和政府要科学制定农村集体经济组织成员身份确认的指导意见,确保县域范围内相关政策基本一致。

2.民主协商确认(201812-20192月)。采取原始取得、依法取得、申请取得等方式,经过“收集意见、调查核实、酝酿讨论、会议议决、公开公示”的民主程序形成决定,合理确认集体经济组织成员身份。

(四)推进经营性资产股份合作制改革和资源性资产股份合作阶段(2019410月)

根据集体资产类型和存量,可选择不同的改革方式。

1.有序推进经营性资产股份合作制改革(201948月)。主要是将经营性资产折股量化到集体经济组织每个成员,发展农民股份合作,健全资产运营的管理、监督和收益分配机制。

2.积极推进集体资源性资产股份合作(2019810月)。加快农村各类产权确权登记颁证工作、引导稳步推进农村土地股份合作、积极开展集体未承包到户资源股份合作、鼓励发展旅游资源股份合作等主要内容。

(五)积极探索农村集体经济的有效实现形式(完成股份合作改革之后)

主要内容包括:加快建立健全农村集体经济组织、发展壮大农村集体经济、维护集体经济组织合法权益、规范农村产权流转和交易。

五、保障措施

(一)加强组织领导。市纪委、市委办、市政府办、市委组织部、市委宣传部、市编办、市政府经济金融办、市发改委、市财政局、市审计局、市司法局、市公安局、市民政局、市国土资源局、市水务局、市农委、市林业局、市人社局、市教育局、市科技局、市文体广新局、市卫计委、市档案局、市妇联、市旅外侨局、市工商局、市地税局、市国税局、市质监局、市信访局、人民银行株洲市中心支行等单位为联席会议成员单位。联席会议办公室设在市农委,从各成员单位抽调人员组成,负责农村集体产权制度改革的指导、联络、协调、综合和督查工作。各相关部门要明确负责的领导和联络人,切实履行职责,制定出台支持改革的具体政策措施,确保农村集体产权制度改革工作稳步推进。各级党委书记是第一责任人,要亲自挂帅,承担领导责任。县、乡各级要建立健全领导机制,层层分解任务,落实工作措施,提出具体要求,创造保障条件。各级要加强基层农村经营管理体系建设,确保有队伍、有人员综合协调和推进农村集体产权制度改革工作。(市农委、市编办、市人社局、市公安局、市司法局、市财政局、市国土资源局等单位按职责分工负责)

(二)建立考核激励机制。把推进农村集体产权制度改革,发展壮大农村集体经济纳入县市区领导班子绩效考核内容。对成绩突出、贡献较大的人员,在评先、评优推优、提拔使用时,予以优先考虑;对工作推动不力、进展不快、大局不稳的地方,约谈党政主要领导、问责相关人员。建立督查总结评估制度,及时掌握和通报各地农村集体产权制度改革工作开展情况。(市农委、市委办、市委组织部、市人社局等单位按职责分工负责)

(三)保障工作经费。农村集体产权制度改革工作不得向农民收取费用。为保障此项工作顺利进行,按照中央要求,市级和县级财政要设立农村产权制度改革专项经费,把工作经费纳入各级财政年度预算予以保障。(市农委、市财政局等单位按职责分工负责)

(四)广泛宣传培训。各地要广泛开展宣传发动,充分利用广播、电视、报纸、手册、公告、信件、标语、新媒体等形式,让农民群众明白改革的目的、意义、方式,使他们了解改革、拥护改革,参与改革。要加大基层业务人员培训力度,通过集中授课、观摩交流、专题讲座等方式,提高党政负责人和相关工作人员的政策水平和具体操作能力,培养一批熟悉政策、业务能力强的骨干力量。要加快建立市县乡三级农村集体产权制度改革辅导员队伍,深入基层,宣传指导改革工作。县、乡、村要指定专人负责政策解读和业务咨询。要积极借鉴外地经验,总结推广本地典型,发挥样板带动作用。依托大专院校,大力培育新型农民,加强农村集体经济人才培养力度。(市农委、市委宣传部等单位按职责分工负责)

(五)严肃工作纪律。改革过程中,要切实保障农民群众民主权益,做好群众思想工作,讲清政策,防止工作简单化和少数人说了算。要落实属地管理责任,对因在改革过程中不民主、不公开、不透明和弄虚作假等不履行或不正当履行工作职责,引发信访突出问题、恶性事件或群体性事件,造成不良影响和严重后果的,应当追究相关负责任人的责任。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的,要如数退赔,涉嫌违规违纪、公职人员职务违法犯罪的移交纪检监察机关处理,构成犯罪的移交司法机关依法追究责任人的刑事责任。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作,确保把矛盾化解在基层,消除在萌芽状态,为全市农村集体产权制度改革创造良好的社会环境。(市农委、市纪委、市信访局、市公安局、市司法局等单位按职责分工负责)

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