湖南省长沙市鸭子铺社区“城中村”改造调查报告
作者:张俊辉 罗丹丹 向容莹   发布时间:2014-09-21   来源:中国农经信息网   浏览次数:22615

  “城中村”是指在城市的高速发展背景下,原来处于城郊的村庄逐步被城市建成区所包围,人为造成的在城市区域内以农村模式存在的居民区。“城中村”是中国城市化进程中出现的一种新的社会问题,也可以说是现代城市高速发展出现的一种城市弊病。曾经是大型国营综合农场的鸭子铺社区作为长沙市最大的“城中村”,具有“都市中的村庄”的种种典型特征,对其进行改造已经被列入长沙市的重点建设工程。为了解当地居民对该项“城中村”改造计划的意见,我们深入鸭子铺社区开展了问卷与访谈调查。
  一、长沙市鸭子铺社区拆迁改造的背景
  鸭子铺社区是洪山街道办事处内辖区内最大的一个社区,坐落在浏阳河畔以北,319国道以南,毗邻东二环、火星北路,二环联络道贯穿社区。鸭子铺社区与四方坪社区,烈士公园,火星社区隔河相望,辖区南北西三面环水,高空鸟瞰,像一个巨大的鸭嘴。鸭嘴铺因此而得名,后因俗语逐渐喊成鸭子铺。沿用至今,又有民间传说是因本地有一口名叫“湖汐塘”的水洼,常年有一群鸭子在此嬉戏,而方圆数公里以内有大大小小数十口鱼塘,水鸭唯独对湖汐塘情有独钟。鸭子铺辖区面积1﹒66平方公里,有耕地面积560亩。辖区内有常住人口3259人,流动人口4710人,总户数1210户。
  鸭子铺社区原属于长沙市国营综合农场的一部分,是长沙市的蔬菜种植基地。上世纪90年代后期长沙市修建连接南北的东二环路,浏阳河桥从鸭子铺上方穿过。经过多年的发展,原处市郊的鸭子铺已经成为长沙市发展最迅速的东部片区的一部分。尽管在空间布局上鸭子铺社区纳入了长沙市城区范围,但在郊区农场基础上建起的社区整体布局混乱无序,基础设施建设滞后,使这里成了长沙市面积最大的“城中村”。由于其三面环水、周高中低的特殊地形,又没有专用的排水、灌溉渠道,一旦发生干旱或洪涝灾害都会对社区居民生活造成较大影响。同时社区又缺少足够的环卫人员和设备,居民家里甚至没通自来水,道路状况亦不佳,环卫车辆进不来,垃圾运不出去,致使社区“脏、乱、差”的情况普遍。2002年以来该地居民在社区引导下,利用邻近长沙火车站,横越社区的二环线贯通三湘、南湖、高桥大市场的有利条件,陆续建起了大量仓库出租,面积达七十多万平方米。各种大型货车日夜往来穿梭于社区,物流公司林立,流动人口多于常住人口,社会管理难度大。而且由于低矮的民居与仓库连成片,私拉电线与电路老化并存,又缺乏消防水源,这些都造成了极大的安全隐患。2013年,长沙市桐梓坡-鸭子铺通道工程建设方案获市政府通过,开福区启动了朝正垸片区“城中村”改造项目。鸭子铺社区位于这条规划中的“北部大通道”的东端出口处,也被纳入改造范围。
  根据长沙市国土局开福区分局发布的征地补偿安置方案实施公告,征收该片区土地面积393.012亩,征收房屋建筑面积13万多平方米,涉及人数1475人,其中农业人口1332人,非农业人口143人,半边户86人。
  二、鸭子铺“城中村”改造调查数据分析
  本次实地调查中下发75份问卷,回收70份,60份有效,有效率达85.71%。调查对象中年龄在18岁~45岁共计27名,中老年人(45岁以上包括45岁)共计33名,中老年人占55%。以下是对一些数据的详细分析。
  (一)居民对于鸭子铺拆迁的态度
  图1居民对于拆迁改造的态度
  由图1显示的数据分析可得,关于居民对于鸭子铺拆迁改造的态度调查中,58.33%的调查对象表示看政府的政策而定。25%的居民愿意配合,16.67%的居民表示不太愿意配合。由此看出,在政府主导的拆迁改造模式中,政府的政策如何直接影响居民对于拆迁的支持态度。
  在与当地居民的访谈中我们发现,居民表示对于拆迁前政府公布的政策了解程度比较低。
  图2居民对拆迁政策的了解程度
  由图2的数据分析显示,在居民对拆迁政策的了解程度方面,47%的居民表示不太了解,15%的完全不了解,只有10%的居民了解,5%居民表示比较了解政策。部分村民表示,他们提出的很多质疑都未能得到相关部门的解答,包括改造规划、安置方案等。社区虽曾组织“居民代表”召开关于居民拆迁问题的大会,但并没有真正有效的为村(居)民与相关部门之间建立起“沟通的桥梁”,“代表们”并没有真正地、很好地表达村(居)民的意愿,“居民代表大会”并未发挥它应发挥的作用。调查中,不少居民提到,在此之前修二环线联络道征地遗留下来的一些历史问题还没有解决,这次就仓促开始新一轮拆迁工作,部分居民无法接受。
  (二)居民期望的拆迁补偿安置方式
  现在推行的拆迁安置方法绝大部分的采用的是货币补偿方式,所有的一切都折合成货币。对此,当地居民表示,拆迁补偿方式最好为就地安置,只有3%的居民选择异地安置,然后采取货币补偿、入股投资也是大家比较乐意的(见图3)。多数居民还表示,如果采取异地安置方式,希望能集中建设安置房,地段不要太偏远,对于安置到高层住宅中比较排斥。而且他们希望政府能够真正落实先安置,后拆迁的工作原则。
  图3居民期望的拆迁安置补偿方式
  (三)居民对于拆迁补偿安置的满意度
  接受调查的鸭子铺居民中,多数人是农业户口,占58.33%的人其经济来源是出租仓库,16.7%的居民靠务农获得收入,外出打工、养殖或其他各占8.33%。在调查中,居民普遍认为目前的补偿费用还需要调整,调查结果如下图(图4)。
  图4居民对于现行补偿费的满意度
  他们的不满主要体现在几个方面:
  1.补偿费总额过低
  不管被拆迁房屋和仓库面积有多少,货币补偿部分折合人均只有14万多元,远不能弥补他们的损失。我们了解到,虽然货币补偿分为房屋补偿费、室内装修设施费、生产用房补助费、室外设施费、购房补助费、搬家费、过渡费、拆迁奖、农用工具费等多项,但由于受种种条件限制,最终的补偿费主要还是按人口来计量,折合每人大约补助14万多元。原来社区居民多数在自家菜地上建起仓库,面积由几百平米到数千平米不等,租金为每月10-20元/平米,每年光这项收入就达十到二十万元。由于很多仓库未经过审批,属于违法建筑。因此,对于仓库的拆迁补偿费很低。
  2.安置地过于偏僻且缺乏规划
  居民反映,目前拆迁人员承诺对拆迁户有安置房指标,不过地址较为偏远,交通不便,而且从未组织拆迁户前往考察,也没有公布安置小区的具体规划,使居民疑虑重重,担心过渡费用完后迟迟住不上新房,会大大增加他们的居住成本。
  3.补偿标准增幅与物价上涨水平不匹配
  部分居民表示补偿标准在103号文件基础上增加30%太少。103号文件是在2008年出台的,现在的物价与2008年物价相比已有大幅增长,仅增加30%远不能满足他们拆迁后生活的需要。比如103号令中拆迁后租房补助费是每月6元/平米,按24个月补贴,现为每月8元/平米,三口之家按每人45平米共135平米补贴面积算,每月补贴1080元,在长沙市市区很难租到两居室。
  (四)拆迁过程中的强拆问题
  据居民介绍,在鸭子铺社区拆迁过程中,存在强拆的现象,具体表现为:(1)以如果不签字就不准村民做生意,甚至以抓人为要挟,逼迫村民签订协议;(2)拆迁工作人员经常深夜上门给拆迁户做工作,表示不签协议就不走,干扰居民正常生活;(3)限期关闭居民区周边的小商店、居民服务点,不准提供服务,迫使居民搬走;(4)为强行赶走租户,曾经出现偷租户车钥匙,然后以租户搬走和罚款500元为还钥匙的条件,而且对于未到租期的租户,全额由房东承担其经济损失。拆迁工作中,部分人员采取不当方式、方法,引发了当地居民的反感。
  (五)居民对于拆迁人员工作态度的看法
  对于拆迁人员的工作态度,大部分居民认为他们存在很多要改进的地方。在调查中,社区居民反映拆迁中,工作人员没有佩戴任何工作证,对居民进行恐吓、威胁。更有甚者,孤立不肯拆迁的居民户,限期让周边的小商店、居民服务点全部关闭,不准提供服务。这些严重损害了民众的生产、生活的积极性,导致居民与拆迁人员对峙,双方对立情绪升级。如果处理不慎,可能成为激发矛盾的一个导火索,引起社区秩序混乱,影响到正常的拆迁改造进程和项目运行。
  三、鸭子铺社区“城中村”改造中存在的阻碍因素
  通过实地调查与访谈,我们发现在鸭子铺社区“城中村”改造过程中存在不少问题,阻碍了拆迁工作的顺利进行,总的来说有以下几点:
  (一)拆迁补偿安置政策的透明度有待加强
  在与居民的访谈中,我们可以感受到当地居民对“城中村”改造政策与长沙市拆迁安置补偿政策缺乏了解,政策的透明度存在一定的问题。很多居民反映社区只是在正式拆迁前召开了一个动员大会,但并没有把该地区的发展规划与拆迁补偿安置方案细则公示,他们也不了解为何不能适用60号令而要用103号令,为何不能就地安置。拆迁中的部分工作人员对于相关拆迁政策不够了解。居民们提到,当他们对相关政策存在质疑向拆迁工作人员询问时,对方只是以所谓的严格执行103号文件来回应,面对居民进一步对具体某一条政策在103号文件上的具体体现的疑问时,对方选择了避而不答、不了了之。居民的重重疑虑一方面源于信息不够公开透明,另一方面源于政府相关部门与居民沟通渠道不畅,这是产生矛盾与冲突不可忽视的一个重要原因。对政府所执行“城中村”拆迁改造政策的价值、目标和具体措施缺乏正确认知,会导致居民的一些误解,从而使得相关政策在实施的过程中遇到阻力,不利于居民产生政策认同,进而影响整个拆迁改造的进程。
  (二)居民期望的安置方式与现实实施的安置方式之间的矛盾
  在与居民的访谈中,我们了解到,居民普遍希望能采取就地安置、货币补偿与入股投资相结合的安置方式。但是实际采用的是货币为主的安置方式。一方面,他们表示,拆迁后大部分居民原来的主要收入来源将被切断,无地可种、无房可租,很多人面临着生活将失去保障的困境,如果让他们留在这片自己土生土长的地方,他们可以享受改造后带来的发展机遇,寻找新的谋生道路;另一方面,他们也可以享受社区改造后的良好生活环境。而目前采取的异地安置方式,居民离开了熟悉的环境,偏远的安置房小区也难以通过出租获取收入,年龄较大又没有专业技能的人自然会萌生焦虑情绪。因此,不少居民表现出不配合拆迁的倾向。
  (三)居民对政策公平性的认同程度较低
  在调查过程中,鸭子铺居民对拆迁补偿政策的公平性表现出强烈质疑,认为非常不公平的达65%,不太公平的占21%,非常公平的为0。其次在该地块的土地性质认定上居民也与政府相关部门存在严重分歧。政府部门认定鸭子铺原属于国营农场,土地为国家所有,而居民坚称土地属于集体所有。土地性质的认定影响补偿标准,双方在这点上争执不下。
  这些问题说明当地居民对政策内容及实施过程的认同程度较低。显而易见,如果一项政策被政策对象认为是不公平的,认为是对自己合法利益的相对剥夺,那么想要他们接受这项政策并加以配合就很困难。即使政府部门可以借助于强制力强行推动拆迁,但居民必然会采取各种手段加以抗拒,甚至激化矛盾,影响政府形象。
  (四)拆迁工作人员的行为方式有待改进
  鸭子铺社区“城中村”改造涉及一千多户居民的切身利益,居民们有各种疑虑和担心是很正常的,更何况土地征收与拆迁补偿是当前的敏感问题,极易激发社会矛盾,甚至引发群体性事件。而作为与拆迁居民直接接触的一线工作人员,如果工作态度粗暴,执行政策时不讲究方式方法,往往会影响作为政策对象的广大民众的情绪,破坏干群关系,妨碍拆迁改造政策的有效执行。
  (五)历史遗留问题没有解决
  城中村改造是一项庞大的系统性工程,这里的各种关系盘根交接,错综复杂难以处理,如何处理好历史问题,成为拆迁顺利进行的前提。被访居民提出,1996年修建二环线工程,政府借用承包户的土地39亩用于暂时堆放建筑材料,当时曾口头许诺要给予补偿。但工程建成之后,至今既没有补偿也没有归还土地,而是将这片土地提供给私人经营的高尔夫球场使用,居委会收取租金。这件事导致社区居民对政府部门产生不信任感,进而投射到现在的“城中村”改造项目上,使他们对于这次的拆迁补偿安置政策失去了信任,甚至怀疑整个鸭子铺社区这么大一块地是不是全用来修隧道和体育公园,他们认为这是政府变相实现土地回收,然后通过拍卖进行商业开发。
  (六)部分居民对拆迁的期望值过高
  我们认为,部分居民对拆迁期望值过高也是阻碍“城中村”改造顺利进行的重要因素,具体又表现为以下两种情况:
  1.部分居民对补偿标准要求过高
  一方面,他们以周边发达地区的拆迁补偿价格为标准和参照,以至于高估自己房屋的价值,从而衍生出对当前补偿标准的不满意,认为自己的利益没有达到设想的最大化,产生抵触情绪,进而不支持、不配合拆迁工作。另一方面,“城中村”作为城市的一块“夹缝地”,其独特的地位致使违法建设成风,很多居民都依靠一些违法建筑获得了丰厚的报酬,而拆迁后这些都将成为过眼云烟,让他们感觉自己的损失很大,理应获得更多的赔偿。
  居民对拆迁改造的种种期盼远高于目前的政策规定。前面提到的居民对拆迁政策缺乏正确的认知正导致了这种情况的发生。我们不可否认,人有其“经济人”的一面,在利益面前往往很难得到满足,不了解政策时往往会出现一些理解偏差。
  2.因自身经济状况不佳导致期望值过高
  有些居民因住宅面积小,家庭收入低,获取的房屋拆迁补偿少、家庭承受能力低而在支付购买安置房能力不足的情况下,也认为拆迁损害其利益。
  (七)居民对失地后的社会保障政策落实存在疑虑
  因为改造工程较大,拆迁过渡时间较长,居民普遍担心拆迁后政府有关部门对承诺的社会保障政策落实不力,安置房迟迟不能竣工回迁。致使村(居)民在拆迁时瞻前顾后、疑虑重重,害怕自己拆迁后生活没有保障,担心相关部门的承诺难以兑现。
  四、推进长沙市鸭子铺社区“城中村”改造进程的对策建议
  在我国的城市化发展进程中,大量的“城中村”因其基础设施建设滞后和缺乏统一规划的弊病而被纳入改造范围,不过征地拆迁工作往往如鸭子铺一样面临着巨大阻力,各地为此也创造了不少“城中村”改造安置的模式。其中长沙市有“留地集中安置、综合开发建设”的咸嘉模式、“政府指导、依托市场,自拆自建”的天马模式、洞井镇的新型“两安”模式。广东有“分区规划和将集体净资产及土地折价入股”的南海模式、西安有“政府主导、市场运作,引导开发商提前介入”的经开区模式等。借鉴这些地区改造的成功经验,根据鸭子铺社区的具体情况与居民反映强烈的问题,我们认为可以从以下方面推进拆迁改造工作。
  (一)进行改造区域规划和补偿安置方案细则公示
  作为长沙市面积最大的“城中村”,市政府决定启动鸭子铺改造工程是其发展进程中的巨大契机,同时也带来了不小的挑战。这个片区毗邻火车站与三湘南湖市场,最繁忙的东二环线与浏阳河在此交汇,即将修建的桐梓坡—鸭子铺地下快速通道在此贯穿东西城区,如此优越的区位条件自然使得该地区的拆迁改造格外引人注目。鸭子铺社区居民作为受市重点建设项目影响的拆迁对象,其知情权应该受到充分保障。根据居民反映,他们大多没有看过该片区改造后的规划,对拆迁后的土地用途是否属于公益性质抱怀疑态度。那么如果能够在社区进行改造区域的规划公示,将有助于打消居民疑虑,提高其政策认同度。而不少居民也表示对103号令内容以及鸭子铺拆迁补偿安置细则不清楚,认为就是按人头每人补偿14万多元钱。这里是否存在政策误读,也需要通过信息进一步公开来解决。
  (二)提高城中村改造规划和建设方案的科学性
  借鉴广东南海模式与长沙市月湖社区的开发模式,建议对鸭子铺片区改造进行分区规划,采取就地安置和异地安置相结合的模式,将其划分为公共基础设施区、商业区与商品住宅区。鉴于拆迁居民强烈的就地安置期望,在生活安置方面可以考虑为他们提供就地安置和异地安置两种选择,但两种安置房的房价应该存在差异,就地安置的安置房价可以高于异地安置房价,但低于市场价,然后由拆迁户自己来选择是就地安置还是异地安置。政府作为一个为人们提供公共服务、协调社会资源合理配置的机构,自然要兼顾各方利益,在公共利益与私人利益两者之间找到一个平衡点,尽可能实现整体利益的最大化。
  (三)融资渠道与补偿方式多样化
  为尽可能降低“城中村”拆迁改造成本,同时保障失地农民的生活来源,可以采取引导开发商提前介入的方式。政府制定片区改造开发规划,划出商业开发区。在政府的指导与协调下,由开发商与居委会或居民代表协商,将集体净资产及土地折价入股,开发商投资开发,项目建成后按比例分红,确保居民能够持续获取该区域开发建设的收益。另外还可以开发一些商业门面和配套性经营场所,缓解居民就业压力。
  (四)建立失业养老保障基金与教育培训机制
  还要进一步完善社会保障制度,解决居民的后顾之忧。鸭子铺社区居民之前的收入来源大多数是依靠仓库出租,拆迁改造后一大部分人很可能会面临着失业问题,生活失去保障。提取部分补偿费设立失业与养老保障基金是十分有必要的,至少能在一定程度上解决他们的生活困难,也能减少现在居民对以后生活完全失去保障的担心,从而在一定程度上缓解政府部门的拆迁压力。鉴于当地居民平均受教育程度较低,同时还应该建立教育培训机制,对居民进行有针对性的知识技能培训,激励居民学习工作技能,引导他们参与市场就业。
  (五)转变政府工作理念,加强居民参与度
  在“城中村”拆迁改造中,政府部门的角色定位应该是规划、引导、协调、服务与监督,不必也不应包办一切。只有充分发挥市场主体和居民集体的作用,在规划阶段就强化居民参与,通过多方互动与广泛协商达成共识,拆迁中的种种矛盾将会提前消解,最终达到多赢的结局。
  (六)加大政策和法制的宣传力度
  第一,要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被拆迁人的切身利益,在制订完善拆迁补偿政策时应广泛征求被拆迁人的意见,并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策,让被征收房屋拆迁人了解其内容,理解其合理性;第二,要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宣传力度,使与被拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心,家喻户晓,使被拆迁人在突发性事件中能识大体顾大局;第三,参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定。[1]
  (七)帮助居民建立拆迁改造监督机制
  在拆迁改造的过程中,由于存在着较大的利益驱动,部分居民违法建造房屋,占用集体土地,以此套取政府的补偿资金。政府工作人员的拆迁方式也存在着很多需要改进的地方。建立居民监督机制的一方面可以有效的遏制套取补助金现象,缓解资金方面压力,另一方面有利于规范政府工作人员的行为,保障居民的根本利益。
  五、总结
  鸭子铺社区作为长沙市最大的“城中村”,影响了长沙市的城市化发展的脚步的同时也吸引了大量市民和学者的关注。本次改造工程,从2010年就开始在规划,直到在2014年7月初完成居民的迁移拆迁。在长沙市鸭子铺社区“城中村”改造调查过程中,我们了解到“城中村”改造是涉及城市整体规划、公共服务设施建设、户籍制度改革、流动人口管理、失地农民社会保障等一系列问题的系统工程,光考虑某一方面而忽视其他任何一方面都会带来更多的社会问题。在政府主导的改造模式中,居民对“城中村”改造的支持与否直接影响整个改造进程,可以说,居民对政策的不理解、不支持,对补偿的不满意成为当今“城中村”改造中最突出的矛盾。要解决矛盾,就必须深入矛盾的根源。对此,我们必须重视“城中村”改造中受影响群体的利益诉求,制定政策时要多征求居民的意见、多方论证、仔细考量,提高政策的科学性;政策实施时要加大宣传力度,让政策家喻户晓;执行政策时更要公正透明、满足被拆迁居民合法的利益诉求;建立拆迁改造监督机制、建立失业养老保障基金与教育培训机制,尽量免除居民的后顾之忧。而执行人员良好的工作态度和适当的工作方法,有助于营造一个和平友好的合作氛围,赢得居民的信任与支持。
  总之,“城中村”改造有利于改善居民的生活质量,促进城乡统筹发展,有利于盘活存量用地,推进土地的节约,集约利用,拉动经济的增长,有利于改善城乡形象,是建设文明、生态、和谐、宜居城市的保证。在今后的研究中,应该在坚持以人为本、科学发展的前提下,继续探索推动“城中村”有效改造的新模式。
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  [1]张卫娜.城市化进程中“城中村”改造中存在的问题及对策分析[J].城市旅游规划,2014.2:224-225.


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