美国的贫困问题与反贫困政策述评
作者:孙志祥   发布时间:2006-10-17   来源:中国农经信息网   浏览次数:16827
    2005年11月——2006年4月,笔者作为访问学者在美国伊利诺伊大学(UIUC, the University of Illinois at Urbana-Champaign)进行了为期5个月的学习和研究。在此期间,笔者就美国的贫困(poverty)、无家可归者(homeless)与反贫困政策等问题查阅了大量资料,并实地参观考察了许多社会福利机构,了解并实际参与了他们的一些活动和项目,对美国的贫困问题和反贫困政策有了比较深入的了解,本文旨在通过研究美国贫困和无家可归问题的现状、分析反贫困政策和构成和演变,尝试对美国的贫困问题和反贫困政策作出评价,并总结出对我国反贫困政策的启示。
  作为当今世界上唯一的超级大国,美国具有高度发达的现代市场经济,其劳动生产率、国内生产总值和对外贸易额均居世界首位。但其国内的贫困和无家可归者问题,以及由此引发的社会不平等、反贫困、社会救助和福利政策等问题也是受到普遍关注的主要社会问题之一。对于美国贫困问题的现状、产生原因、福利政策的效果、反贫困政策的取向等问题,在美国学术界和知识界都存在较大的争论,这也反映出这个问题的复杂性和重要性。
  一、美国贫困问题的现状:悲观与乐观
  贫困是一种多元性、综合性社会现象,它具有多种表现形式。收入贫困是现代贫困最重要的概念和最主要的表现形式。1美国一般以处于官方规定的贫困线以下的人口占总人口的比例来衡量贫困规模。贫困线由家庭规模和家庭总收入这两个因素来确定,并且每年都要重新测算、核定。如果一个美国家庭的年总收入低于“基本需求(basic needs)”就被认为属于贫困家庭。2005年美国家庭贫困线如下:单身收入9570元,2口之家12830元(2004年是12490元),3口之家16090元(2004年是15670元),4口之家19350元(2004年是18850元),5口之家22610元(2004年是22030元),6口之家25870元(2004年是25210元),7口之家29130元(2004年是28390元),8口之家32390元(2004年是31570元)。8口以上的家庭,每多一人增加3260元(2004年是3180元)2据美国人口普查局公布的数据,2004年,美国贫困人口占总人口的比例由2003年的12.5%上升到12.7%,总人数从3590万上升到3700万,增加了110万人,平均每8个美国人中就有1人生活在贫困之中。3
  对于美国贫困状况的现状,存在两种截然相反的观点。一些研究者认为,贫困、不平等和无家可归问题在美国十分严重,这样的贫困线实际上大大低估了美国人的贫困状况,造成了对贫困的忽视。据《今日美国报》2005年6月调查,美国有72.7万多人无家可归,即每400个美国人当中有1人无家可归。4
  另一方面,一些专家认为,贫困和无家可归问题在美国正在好转,官方规定的贫困线标准过高,夸大了美国的贫困范围。美国穷人家庭中,70%拥有汽车,97%有彩色电视机,64%有微波炉,50%有立体声音响。传统基金会(Heritage Foundation)贫困问题专家瑞克特(Robert Rector)认为,以绝对贫困的标准来衡量,在工业化国家中,美国是贫困率最低的国家之一。美国“穷人”的实际物质生活条件比其他国家的穷人要高。真正的物质上紧缺和匮乏确实存在,但在范围和程度上都是很有限。5
  所以,尽管人口普查的数据显示美国的贫困人口和无家可归者的数量都在增加,但研究者和政策制定者在如此富足的国家中的贫困的界定和贫困程度等问题上仍存在很大分歧。按照世界银行的标准,年人均收入低于370美元的人口为绝对贫困人口,其中,年人均收入低于275美元的人口为赤贫人口。由此可见,以美国标准划定的“贫困”与发展中国家中的“贫困”相差悬殊,不可同日而语。但在美国社会内部,相对贫困、无家可归、收入差距大、生活水平下降、性别歧视、教育不平等、机会不平等、种族歧视等问题仍然十分突出。
  二、贫困的产生原因:个人主义和结构主义
  对于贫困问题产生的原因,美国学界也存在很多不同的观点。大致也可分为两类,一类是个体主义的贫困观,这种观点认为导致贫困的原因是个人、家庭和特定文化因素,个人应对其贫困负责。这类观点主要包括以下两个角度的分析:
  一是认为单亲家庭是造成贫困的主要原因。根据美国传统基金会国内政策研究部的一项研究显示,单亲家庭儿童陷入贫困的可能性是父母双全家庭儿童的6倍。这些儿童更容易辍学、从事低工资工作,并且自己成为单身父母,形成一个贫困的代际循环。
  根据统计,2004年美国双亲健全的家庭约有2500万个,单身妈妈家庭1000万个,只有父亲的家庭达500万个。单身妈妈今天在美国是个严重问题,她们独自抚养孩子和支付房租,需要依赖社会福利才能生存。6 1994年美国密歇根大学所作的一项调查显示,双亲家庭的年平均收入是43600美元,单亲家庭的年平均收入是25300美元,是双亲家庭收入的42%。7由此可以得出一个结论:家庭生活中婚姻关系的缺失是导致贫困的根本因素。
  二是认为个人的不负责任、消极的工作态度、不良的生活习惯和劣等的文化价值导致贫困。哈佛大学哈里森(Lawrence Harrison)指出文化价值和态度与贫困具有紧密的联系。倾向进步的文化(progress-prone),提倡通过理性行动改变个人命运的观念,并且他们很看重工作、教育、成就和节俭。相反,抗拒进步的文化(progress-resistant),倾向于冲动和宿命论,缺少企业家精神,缺少接受教育的热情。如果一个人在一种不强调婚姻、教育和自强重要性的文化中长大,他会有一种强烈的宿命感、无助感和自卑感,目光短浅,视野狭窄,更容易陷入贫困。
  然而,结构主义的贫困观反对贫困根源于个人家庭因素和文化态度的理论,他们反对把“福利妈妈”污名化的倾向,认为大部分靠福利生活的单身母亲并不是好逸恶劳、懒惰奸猾的人。并认为长期的社会经济不平等、停滞的工资、公共救助计划的缺乏、政策不合理等结构性因素是导致贫困的主要原因。例如,主要由于经济结构的调整和变化,目前美国缺少报酬较高的制造业工作,导致适合低技术工人的有利工作机会减少。另外,不公正的社会政策、不合理的移民政策、有限的公共援助等一系列社会因素导致福利供应不足、贫困移民大量涌入,加剧了美国的贫困和无家可归问题。精神病医院的缩减和“去机构化”导致无家可归者大量增加。二十世纪60年代末和70年代初,无家可归者显著增加,因为当时全国范围内有将近50万个政府主办的精神病医院的床位被关闭。那些原来的住院者被转送到社区护理机构,许多被驱逐的人由于没有庇护所而流落街头。绝大部分无家可归者的需求远远不止是一个容身之地,他们所需要的是一个能够得到护理并能有建设性的事情可做的场所,帮助发展和提高他们的能力,还可以得到他们所需要的医疗和药品。
  总之,对致贫原因的分析大致存在个人主义和结构主义两派观点,个人主义理论认为贫困者应该主要从自身去寻找贫困的根源,应该主要通过个人的努力摆脱贫困,而不应该依赖政府和社会。结构主义的贫困理论持 “社会责任”的立场,认为当代社会中的贫困主要是由社会因素引起的。这一理论强调不合理的经济制度和社会结构在贫困问题上的作用,认为社会应该为贫困问题的出现负主要责任,政府和其他社会组织应该为穷人提供更多帮助。而实际上,贫困问题既有客观的社会根源,又有个人的主观原因;在反贫困方面,既需要社会的努力,又需要个人做出自己的努力。贫困不仅表现在经济贫困,而且表现在环境贫困、社会贫困上,它是环境、经济和社会相互作用、相互影响的结果,具有很强的复杂性和综合性。
  三、美国福利政策的演变:过程与内容
  美国社会福利的发展大致可以分为四个阶段:
  第一个阶段是美国建国之初到二十世纪30年代。随着穷人逐渐涌入市镇,经济不断发展,贫困问题也开始产生。18世纪之后,私人群体,例如教堂、爱心互助团体以及捐赠团体等开始为穷人提供福利援助项目,新来乍到的移民主要靠先到的同胞提供帮助藉以谋生。而政府在反贫困方面所承担的责任和发挥的作用相对较少。8
  第二个阶段是二十世纪30年代到60年代。1929年美国出现了经济大萧条引发的贫穷问题,这场危机对美国经济、政治各方面的破坏性影响极大,工矿企业破产,农业滑坡,出现了上千万绝对贫困的穷人。作为大萧条时期对美国民众需求的反应,政府陆续采取了多项措施。1933年罗斯福总统提出 “新政”方案。 1935年国会通过《社会安全法(Social Security Act)》。这个法案的主要内容之一就是大范围的针对穷人的公共援助项目(public assistance programs),也就是通常所说的福利。这项法案将妇女、儿童、老年退休、鳏寡孤独者、残疾与失业补偿纳入社会福利体系中,形成不同类别的救助体系,其中还包括“抚育未成年儿童的家庭援助(Aid to Families with Dependent Children,即AFDC)”
  它这个法案在美国福利政策史上具有十分重要的意义,标志着关注和救助贫困者的责任由地方政府、民间组织转向了联邦政府,而贫困也不再仅仅是个人的问题,同时也成为结构性和制度性的问题。但那时候,无论是从项目数量还是支出水平上衡量,联邦政府在解决国内社会问题上的行动和作用都十分有限。
  第三个阶段是二十世纪60年代到90年到中期。二十世纪60年代,美国经济快速成长,民权运动风起云涌。在这种背景下,美国的各项社会福利制度开始全面扩张。1964年,约翰逊总统宣布向贫困开战(War on Poverty),在“伟大社会”(Great Society)纲领导引下,美国开始走上一条新的道路,为解决贫困和其他一些国内社会问题设计和实施了更多的计划,花费了更多的资金。
  1965年,约翰逊政府制定了美国历史上第一个贫困线。他以4 口之家的非农业家庭为基准,规定税后收入3223美元以下的皆为贫困家庭,有权获得政府资助。实际上这一标准, 无论是与同时期其他国家的横向比较还是与本国的纵向比较,都是相对较高的,可以说是达到了温饱尚不够富足的标准线。9此时社会政策所着力解决的已经不是绝对贫困人口的生存问题,而是雄心勃勃地要解决相对贫困人口的就业、平等、教育、医疗保健和发展等一系列问题。正如约翰逊总统所说:“伟大的社会,不仅需要满足肉体和商业需要,而且要满足人们对美的追求和对群体生活的渴望。”10
  在这个阶段,美国的社会保障体系逐步完善。美国的社会保障项目可分为两大类,一类是社会保险,主要有五类:
  老年保险(Old age Insurance)
  失业保险(Unemployment Insurance)
  医疗保险(Medical Insurance)
  伤残保险(Disability Insurance)
  遗族保险(Survivors Insurance)
  另一类是公共援助与福利(Public Assistance and Welfare),是帮助贫困阶层维持最低生活水平和享有某些权益的社会福利。政府提供的现金和实物福利项目主要的有八大项,即抚育未成年儿童家庭援助(AFDC);补充保障收入(Supplemental Security Income);公共医疗补助(Medicaid);食品券(Food Stamps)和儿童营养项目;一般援助;社会服务和儿童福利服务;住房补助;教育补助。这其中,抚育未成年儿童家庭援助(AFDC)是福利项目的核心。这些新政策产生了两个主要结果:一是老年人的贫困减少了2/3,二是老年人的健康照料在全国普遍实施。
  但是,到了二十世纪80年代到90年代,美国传统的福利政策,特别是抚育未成年儿童家庭援助(AFDC)项目,受到了来自各方面的猛烈批评。很多评论者认为,福利政策在帮助儿童、年轻人和父母方面收效甚微。首先,由于联邦政府向贫困者——大部分是无业的单亲母亲和她们的孩子——提供现金救济,而且没有设定接受救济的期限。这种福利允许穷人游手好闲,并否定了他们掌握自己生活的能力,结果造成了“活得愈糟、工作愈少、婚外子女愈多、学业愈差福利就愈好”的情况出现,形成了一个永久性的底层阶级。许多中产阶级美国人对政府拿他们交的税救助他们认为不愿工作的人表示愤慨。一些评论家认为,随着一代接一代的人享受这种福利制度,对福利的依赖有可能成为一种长期存在的状况。
  其次,尽管福利项目数量和支出得到大幅度提高,但儿童贫困发生率居高不下,甚至是从二十世纪70年代到90年代初,儿童贫困程度持续上升。这种福利制度实际是在鼓励年轻妇女生养非婚生子女,因为每生一个孩子福利款便会增加,导致美国非婚生儿童越来越多,1965年,美国只有7%的儿童是非婚生的,90年代初则高达32%。非洲裔美国人这方面的问题尤其令人关注。第二次大战开始时,非洲裔美国人的非婚生率略低于19%。但到1995年已经达到70%。11未婚母亲的年龄越来越小,并主要承担抚养子女的责任,只能依赖福利生存,成为福利领受者的主体。
  第三,伴随着社会人口的老龄化和医疗手段的现代化,养老基金和医疗保险费用不断激增,带来了巨大的社会保障财政赤字,社会福利政策改革迫在眉睫。
  另外一些人则坚持认为AFDC为单身母亲提供的支持十分有限,以至于她们无法得到寻找工作并被拖贫困所必需的教育和技能培训。总之,传统福利政策逐步形成了高度贫困、非婚生子女、青年暴力犯罪、福利依赖并存并且愈演愈烈的状况。美国民主、共和两党都同意应该进行福利改革,改革的目的是减少贫困,而不是保持贫困。
  第四个阶段是1996年至今。在这种情况下,福利制度改革成为美国政府的一件大事。1996年,克林顿(Bill Clinton)政府颁布了《个人责任和工作机会协调法案》(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act), 又被称为“福利改革法案”,这项改革的目的是“结束我们所已知的社会福利(end welfare as we know it)。” 这次改革是美国福利政策的一个转折点。新政策的目的是通过促进就业鼓励个人承担责任,减少非婚子女的出生,并且加强和支持婚姻关系。后来布什政府在2002年提出了第二阶段深化福利改革的方案——《为自立而工作法案(Working Toward Independence Act)》,对原法案进行了部分修改和补充,其最主要内容包括以下两个方面:
  1、倡导通过就业自食其力的“工作福利”,减少福利依赖。
  1996年福利改革的最主要的内容是用“贫困家庭临时救助(Temporary Assistance to Needy Families,TANF)”计划代替了原来的“AFDC”。旨在通过提高受助人的工作意欲和减低他们对福利救济的依赖来增加他们的个人责任。福利改革的基本目标是帮助每一个家庭达到最高程度的自立和自足。新法律一方面对福利救济金领取者采取了严格的时间和工作小时等限制,要求成年的TANF领受者在获益两年内须积极工作,而领受期限也限定为五年。这使救济从原先的无限制终身福利转变为一种有限制的临时福利,并将重点放在督促和帮助失业者再就业方面,使他们树立“以工作求自立”的理念开展各种就业支持和训练项目的目的不仅仅是提供低水平的收入,还要帮助人们逐步转换到更好的工作,并从此踏上职业阶梯。;另一方面,大幅减少用于直接资助贫困家庭的资金补助的比例,同时大力增加鼓励和帮助人们参加工作、自谋生路的资金比例。这促使更多人努力寻找工作,积极参加政府提供的各类培训,通过学习专业技能,寻找新的工作,实现经济自立,逐步转换到更好的工作,从此踏上职业阶梯,使得依赖福利生活的人数大大减少。改革之前,美国福利制度对贫困人口提供的主要援助方式是每月发放可兑换现金的支票或可作现金使用的其他票证,比如“食品券”等。1997年,此类开支占美国政府福利开支的比例高达77%。而在福利改革6年后的2002年,这类开支所占比例已迅速降至44%。同时,美国联邦和州政府大力增加为穷人提供就业培训、教育、就业交通和孩子照看等方面的福利性开支,使人们具备走出家庭自谋生路的条件。1997年,美国政府用于这方面的开支仅占总福利开支的23%。而在2002年联邦和州政府用于福利计划的250多亿美元中,这类开支已经高达142亿美元,所占比例达到56%。12
  2、改善家庭结构,强化健康的婚姻关系,减少非婚生子女
  美国福利改革的一项最新尝试是将重点放在帮助福利受援者加强婚姻关系并培养他们具备成功婚姻的技巧。有的政策制定者认为加强婚姻与增加就业同样是福利改革的关键。 1996年改革中,联邦政府首次对非婚生子女问题做出了回应,赋予各州大量的自主权来利用联邦资源降低非婚生子女出生率,增加双亲家庭子女数量,加强父亲与子女的关系建设,检查强制性抚养子女的情况,要求10多岁的母亲们继续学业并且生活在家庭中,或者取消福利优惠。13
  布什政府上台后,认为美国必须采取更有力的措施促进健康的婚姻关系。政府每年为各州提供数亿美元资金,用来设立和实施有关项目来降低非婚生子出生率,提高已婚家庭子女出生率。并鼓励各州寻找新的、更有效的方式鼓励健康的婚姻关系。包括建立一个婚姻委员会或特别工作小组、开展对婚姻问题的研究、提供婚姻技巧培训、帮助“脆弱家庭”等。这些措施已经把福利领受者的数量降到了30年来的最低点,单身母亲就业率达到历史最高水平。一位抚养两个子女的母亲,从事一份最低工资的全职工作,她每年能挣到10000美元,她还能得到4000美元的现金资助和大约2000美元的食品券。这样,他们总的收入大约16000美元。另外,离开福利体系后,这位母亲还能够得到长达一年的公共医疗补助,而且只要她还从事低收入工作,她的孩子就能够得到公共医疗补助。母亲还能够从每年170亿美元的联邦儿童照料基金中获得帮助。14
  四、美国反贫困政策评价:成就与不足
  对于1996年福利改革的效果,美国联邦政府给予了高度评价。据美国政府最近提供的统计数字,1996年美国依赖福利制度生活的人口高达1220万人左右,2002年已经急剧减少到500万人。6年中,脱离福利制度开始工作的人数增加了3倍。15 但联邦政府也承认福利改革还有很多工作要做,还有几百万家庭无法通过就业实现自立,单身母亲、收入不平等、无家可归、儿童贫困等很多问题都比较突出,美国目前存在的失望和无助情绪远未达到可以接受的程度。还有批评者预测,当贫困家庭到达他们领取福利的五年期限之后,无家可归者的数量将大大增加。当福利改革的支持者庆祝社会福利领受者大幅度下降的同时,批评者们仍在怀疑“新福利”是否真正消减了贫困。16
  五、美国福利改革的启示:积极福利与广泛参与
  美国政界、学界关于福利政策的讨论和福利改革的实践,对于发展我国的社会福利事业具有一定的借鉴意义。我国目前的经济社会发展水平无法与以美国为代表的西方发达国家相提并论,社会福利所面临的主要矛盾也相差很大。西方国家福利改革主要是要解决福利水平过高、福利政策过于宽松、财政压力过大的问题;而我国面临的主要是福利水平过低、覆盖面过小、福利事业发展不均衡、投入不足、机制不顺的问题。因此对于美国的福利制度和福利改革思路不能照搬照抄,尽管如此,我们还是可以从中吸取很多经验和教训。
  1、应该采取更加积极的福利政策解决贫困问题
  在如何对付美国的贫困与无家可归问题上,一些人建议通过税收、慈善捐赠、政府项目和工资增长等方式对财富进行再分配。另外一些人则坚持认为穷人利益的增加要通过扩大自由市场,增加工商业利润的方式来实现。拥护通过发展经济解决贫困问题的人认为在资本主义社会中,存在贫富之间的收入差距是很正常的。一个自由的市场经济鼓励企业家精神和积极进取的意志,然而这也意味着优胜劣汰,低技术工人只能得到低工资。收入水平会根据工人的积水水平和社会需求自然地发生变动。因此,美国最应该关心的是如何保持经济增长,而不是收入和财富的差距。”
  但是其他的分析者坚持认为这些经济学家设定了一个关于贫困的荒诞的文化假设:贫困是必然的。这种关于贫困的荒诞假设十分令人沮丧,“它使我们相信试图消除贫困的努力是徒劳的,我们所能期望的最好结果就是听之任之,也使我们看不到贫困是如何成为我们构建文明的方式的产物的”17目前,越来越多的人们开始对“贫困是必然的”这种观念展开挑战,受二十世纪人权运动的鼓舞,新一代的行动者正开始建立一种基于价值的政治改革运动,这个运动理直气壮地要求经济上的公正和平等,要求为底层民众提供普遍的福利,并提倡一种个人和社会责任并重的理念。为了解除贫困提供很多实践的方案,包括建设工会之间的草根联合组织,社区互助,慈善组织来支持增加贫困人口的工作训练机会、适当的工资、子女照料和合适的住房。
  我国目前也面临着城乡贫困问题加剧、发展经济需要大量资金、社会福利投入不足等问题,但在观念上要明确经济发展不可能自动带来社会公平,贫困问题不会自动消失,在构建和谐社会过程中,公平正义始终是应该遵循的主要原则之一,应该加大反贫困工作的力度,增加投入,创新机制,正确处理公平与效率的关系,采取更加积极有效的反贫困措施,扩大社会福利和社会保障的覆盖面,确保人民最基本的生存权益,并逐步提高福利水平。
  2、应坚持以最低生活保障为主体的“补救型”的社会救助政策
  一般来说,社会福利有两种类型,一是“补救型”的社会福利,即将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时,而采取的应急措施,此时,社会福利的目标被定为“为弱者服务”。二是“制度型”社会福利,即将社会福利看成是一个社会所必需的重要的社会职责和社会功能,主张以制度化的社会福利体系积极地为全体社会成员服务,使每一个社会成员和社会群体都获得发展的机会。18美国属于典型的补救型社会鼓励,而欧洲福利国家多采取制度型或“普救型”社会福利。以我国目前人口多、底子薄、社会经济发展不均衡的国情来看,应该建立“补救型”的社会福利政策,强调国家的作用不是万能的而是有限的,不是大包大揽而是提供底线的,不是主导的而是引导的。
  从补救水平上看,应该坚持与本地的社会经济发展水平相适应,福利增长不宜过快,水平不宜过高。以美国的经验来看,社会福利具有“易放难收”的特点,并且福利水平的提高并不一定意味着福利领受者生活状况的改善。在分析近25年的数据后,研究者发现若福利提高10%,则领取者增加15%。福利提高20%,则未婚生育增加8%。西雅图和丹佛两大城市实施了“维持收入计划”,透过这个受控的试验,发现福利每提高一美元则工作投入和收入降低0.8美元。换言之,每多领取一美元福利,实际上净收入只增加0.2美元。19因此,我国最低生活保障水平的确定和其他社会福利、社会救助政策的设计,应充分考虑这种效应,应坚持适度提高水平、逐步扩大覆盖面的策略,不能盲目追求高水平。
  3、应加大教育和就业培训力度,建立以工作为本的社会福利和社会救助制度
  美国社会福利改革的主轴,一直环绕着促进低收入家庭就业的目标发展。 自从二十世纪60年代以来,美国政府采取多种途径解决福利依赖问题,改革的幅度也由原先温和渐进,到较为激进的措施。美国的发展经验显示,就业才是脱离贫穷及寻求经济自立的成功之路。
  目前,我国对于低收入家庭的救助工作,一方面应加大扶持力度,确保基本生活需要得到满足;另一方面,也应更侧重于强化民政部门、劳动部门以及教育部门等单位之间的联动关系,使提供生活补助的同时,在低收入家庭能与职业教育和就业服务活动之间建立建设性的联系。制定相关政策,逐步激励、促进有条件的低保家庭就业,建立起以工作为本的社会救助体系。
  4、充分发挥民间组织在慈善、救助方面的作用,建立起牢固、和谐、有效的伙伴关系
  与欧洲一些国家的社会政策改革相似,美国的福利改革也带有很浓重的“第三条道路”的色彩,它是不受约束的市场资本主义的右倾观念与社会平均主义的左倾观念相结合的产物。其社会保障主要解决公平与效率的困境,在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡,其理念从最初的单纯性救济改为工作性福利(welfare-to-work)、由原先的普遍福利转为有限救助、由建设福利国家变为发展多元合作。20这种改革的思路除了上文提到的促进就业、发展教育事业之外,还有一个很重要的特点就是实行国家与私人并举、公办与民营并重的福利运作方式,充分培育和利用民间力量完善福利体系。
  美国自二十世纪80年以来,社会福利民营化开始大范围兴起,私人企业可以以相对更低的成本更富效率地提供服务和技术革新。通过民营化的方式,政府、社会和企业开始共同承担社会福利责任,有效地缓解了政府的财政压力,并促进了社会服务质量与效率的提高。1996年的福利改革更是提出要由联邦向各州、由政府向私人分权,以更为市场化的进路,以企业家精神来对福利行政进行全方位改革。对贫困家庭的福利责任从联邦政府转移到各州,允许州通过与慈善组织、宗教团体或私人组织签定契约的方式来实施福利项目。
  以我们实地考察的民营福利机构的香槟郡危机儿童看护中心(Crisis Nursery)为例,该中心建立与1983年,是符合美国税法501(c)(3)条款的非营利组织,全天候地为本地所有遭受家庭暴力和面临危机状态的儿童(一般为5岁以下)提供紧急临时庇护、生活照料、教育、危机家庭支持等服务。中心设有管理委员会,有23名社区成员组成。中心有18名工作人员,包括7名管理者和11名执行人员。还有150名参与服务的志愿者。中心在2005财政年度,一共为2134个家庭提供了服务。中心的收入来源有5个方面,在2005财政年度,中心预算共计545150美元,其中每年都收到捐款占29%;指定的和安排的捐赠收入占15%;委员会筹款占18%;中心销售纪念品、基金会和利息收入占3%;来自8个不同政府部门(其中4个为当地政府)的拨款占35%。中心还能得到大量的非货币的支持和捐赠,一家医疗中心提供了最少价值3万美元的儿童医疗服务,很多志愿者和社区居民捐赠了大量的尿布、纸巾、衣物、食品等用品。所以,中心的花费大部分为支付工作人员工资,占总花费的80%左右。
  在美国类似的民营福利机构很多,政府、民间组织、福利机构以及公民个人之间已经形成了比较成熟的伙伴关系模式,加之慈善和志愿服务意识普及度很高,法制健全,社会福利和社会救助已经不再是政府单方面的责任,而是实现了高度的社会化。在我国的老年福利、流浪乞讨人员救助管理、流浪儿童救助保护等社会福利和社会救助领域,应该就绪坚持和深化社会化的方针,创新机制,完善法规,建立完善新型救助体系。政府应通过立法,鼓励和引导非营利组织及其所兴办的公益事业的发展。通过政府向运转规范、廉洁高效、声誉优良的非营利组织购买服务,委托它们为政府向社会提供服务,促进和引导非营利组织的自我管理;通过向社会特别需要的社会救助、教育、科学、文化、卫生、环保等非营利组织提供资助,引导非营利组织发展的正确方向;通过税收优惠措施,引导社会资金向公益事业领域转移。围绕和谐社区的建设,鼓励慈善类民间组织在社区建设中发挥作用;围绕社会福利社会化,发挥慈善类民间组织在安老扶弱、助残养孤方面的作用,缓解当前社会福利事业资金不足、机构偏少的矛盾;围绕全国城乡社会救助体系建设,发挥慈善类民间组织在扶危济困、救助赈灾中的作用,引导慈善类民间组织开展医疗、教育、住房、法律援助等专项救助,体现社会关怀。
  总之,美国社会福利改革的发展经验显示,无论在发达国家还是在发展中国家,社会福利的改革和发展都十分敏感,并且困难重重。“第三条道路”理论的创立者试图在经济效率与社会公正二者之间寻求平衡,要包容所有政治派别和利益集团,满足所有社会阶层。但改革在本质上就是社会群体利益的调整,一项改革政策不可能让所有阶层所有人 满意。因此,一些政策经常处于进退两难的境地。改革的困境同时也源自于,贫困家庭是一个相当特殊的团体,缺乏技能、工作经验,有一些人有精神或健康问题,在就业、生活方面存在一些障碍。因此,福利改革必须要要寻求各方利益的平衡点,探索最佳组合的就业策略,满足不同低收入家庭的不同需求,最终迈向经济自立的目标。
  【注释】
  1 收入贫困的界定与测量,谭诗斌,新疆扶贫信息网,http://www.xjfp.gov.cn/Article_Print.asp?ArticleID=2010
  2 美国2005年家庭贫困线略升 ,美国华人资讯社区
  http://www.ushuaren.com/article/article.php/335
  3 Income Stable, Poverty Rate Increases, Percentage of Americans Without Health Insurance Unchanged, Issued by U. S. Census Bureau on August 30, 2005, in: http://www.census.gov
  4 National Count Of Homeless Puts Issue In Human Terms, USA Today, October 12, 2005.
  5 Poverty and the homeless, Mary E. Williams, 18, Greenhaven press.
  6 美国单亲时髦和同性恋挑战婚姻传统成社会问题,朱幸福,2004-06-19,新民周刊
  7 Broken families and single parenthood contribute to poverty ,Patrick f Fagan,Poverty and the homeless,56,Greenhaven press
  8 公法学视野下的美国福利民营化:学理与实践,胡敏洁,北大法律信息网,http://3gpda.cn/news/chinalawinfo/showarticle.php?ArticleID=31324
  9 罗斯福与约翰逊政府社会保障政策比较,韩亚辉, 山东师大学报:人文社科版,2001-03
  10 Johnson and the war on poverty,Brauer,Carl m,Kennedy, Journal of American history,June 1982.
  11 美国的福利改革,Robert Rector,http://www.tdctrade.com/econforum/hkcer/chinese/hkcer000306c.htm
  12 美国"自食其力"福利制度改革成效明显,王振华,2003-10-20
  http://www.so888.com/article/20031020/150707.asp?id=1&sid=6&self_ID=283176
  13 美国家庭:福利与婚礼联盟,Courtney Jarchow & Jack Tweedie,美国驻华大使馆网站,
  http://www.usembassy-china.org.cn/jiaoliu/jl0403/alliance.html
  14 WORKING TOWARD INDEPENDENCE,美国白宫网站,
  http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/02/welfare-reform-announcement-book.html
  15美国"自食其力"福利制度改革成效明显,王振华,2003-10-20
  http://www.so888.com/article/20031020/150707.asp?id=1&sid=6&self_ID=283176
  16 Poverty and the homeless, Mary E. Williams, 97, Greenhaven press.
  17 Poverty and the homeless, Mary E. Williams, 133, Greenhaven press.
  18 简论儿童福利和儿童福利政策 陆士桢、常晶晶,中国青少年研究网,
  http://www.cysol.org/cnarticle_detail.asp?id=661
  19美国的福利改革,Robert Rector,http://www.tdctrade.com/econforum/hkcer/chinese/hkcer000306c.htm
  20 “第三条道路”与福利国家改革 , 杨玲,中国社会科学院网站
  http://myy.cass.cn/file/2006010918720.html

今日文章:9 本月文章:167 文章总数:77229 页面点击量:115917462
中国农经信息网 | 设为首页 | 加入收藏 | 联系我们 | 进入管理
主办单位:运城市农村经济管理中心 联系电话0359-2660661
技术支持:北京中农信达信息技术有限公司
备案号:晋ICP备11001686号-1   网站标识码:1408000030   公安备案号:晋公网安备 14080202000024号
声明:本网站为非营利性网站,网站资料来源于网络及网友共享,若侵犯了您的权益,请联系我们, 我们将及时移除作品,若您有好的资源共享,也请联系我们